Michael Johnston es profesor y catedrático del Departamento
de Ciencias Políticas de la Universidad de Colgate, Hamilton, Nueva York 13346,
Estados Unidos. Durante varios años ha sido codirector del periódico
Corruption and Reform, que en 1993 se fusionó con Crime, Law and
Social Change, y ha continuado como codirector del suplemento "Corruption
and Reform" de dicha fusión. Actualmente, trabaja en un libro sobre corrupción y
transición política en el Reino Unido, Estados Unidos, Nigeria y China.
La búsqueda de definiciones ha sido desde hace mucho tiempo un rasgo de los debates conceptuales y políticos sobre la corrupción. Las concepciones clásicas que se centran en la vitalidad moral de la sociedad en su conjunto han dado lugar a definiciones modernas basadas en la "clasificación de las conductas", en las que se mide las acciones específicas con una variedad de criterios. Este significado moderno del término es más específico, pero no ha puesto fin al debate. La cuestión de qué constituye la "corrupción" aún distorsiona muchas discusiones académicas prometedoras, y está en el centro de numerosas disputas políticas.
Estas definiciones modernas no sólo son objeto de debates. En otro nivel, parecen pecar de incompletitud o incluso ser irrelevantes en relación a los episodios que despiertan la indignación de la opinión pública. Aunque un término suele figurar en ausencia del otro, la corrupción y el escándalo no son sinónimos (Moodie, 1980), y las definiciones no tienen por qué adecuarse a los gustos del público o ayudar a la causa de la reforma. Pero incluso en sociedades donde las ideas legales y sociales sobre la corrupción están relativamente asentadas y son coherentes, la mayoría de las definiciones analíticas omiten una amplia zona penumbrosa de acciones políticas que muchos perciben como corruptas, y que plantean cuestiones importantes en relación a la imparcialidad, a la justicia y a las conexiones entre la riqueza y el poder. En sociedades profundamente divididas o rápidamente cambiantes, las ideas y distinciones en las que se apoya la mayoría de las definiciones analíticas pueden ser irrelevantes para las realidades de la vida política (Johnston y Hao, 1995). Esto es un problema no sólo para las definiciones, sino también porque la corrupción suele ser un fenómeno común e importante en estas sociedades, como síndrome específico y como problemas políticos que traducen injusticias más profundas.
Nadie ha logrado dar con una "definición concisa" y
universalmente satisfactoria de la corrupción (Philp, 1987, 1). Nosotros tampoco
pretendemos hacerlo. Sin embargo, esperamos reconciliar los enfoques clásicos y
modernos sobre la corrupción resaltando las conexiones entre la idea de
corrupción y la vitalidad del proceso político. El hecho de que la corrupción (o
la percepción generalizada de la corrupción) amenace la vitalidad, la
transparencia y la justicia de la política, es una idea con la que estamos
familiarizados. Pero un proceso político vibrante también es crítico cuando se
trata de definir la corrupción de forma legítima y significativa en situaciones
reales. Así, la búsqueda de definiciones es un proceso político a la vez que
analítico. En las sociedades con ideas sobre la corrupción suficientemente
asentadas y legítimas para utilizar el enfoque de clasificación de conductas,
las nociones de corrupción abarcan la solución de problemas impugnados
políticamente, como dónde residen las diferencias entre roles públicos y
privados. Ahí donde las cosas son menos estables, muchos de estos mismos
problemas constituyen asuntos de conflicto abierto. En ambos casos, los
contenciosos políticos ayudan a moldear y modificar el significado de
"corrupción". Si bien tiene bastante sentido preocuparse de la definición de las
conductas corruptas en una sociedad moderna institucional, la salud política
global de la sociedad (una idea capital en los pensadores clásicos) sigue siendo
crucial para la importancia y el significado de la corrupción.
La "corrupción" tenía antes un sentido mucho más amplio de lo que tiene actualmente. Platón (ed. 1957, 421d-422b, 547a-553e), Aristóteles (ed. 1962, Libro II, Cap. 7; Libro V, Cap. 2), Tucídides (ver Euben, 1978 y Dobel, 1978) y Maquiavelo (ed. 1950, Libro I, Cap. 2-7, pp. 211-230; ver también Shumer, 1979), utilizaron el término para referirse menos a las acciones de los individuos que a la salud moral del conjunto de la sociedad. El juicio se basaba en los términos de la distribución de la riqueza y del poder, de la relación entre dirigentes y seguidores, de las fuentes del poder y el derecho moral de los gobernantes a gobernar; o en el "amor a la libertad" de un pueblo, en "la calidad del... liderazgo político [y] la viabilidad de... los valores o del estilo político" (Shumer, pp. 7-8) y, para Maquiavelo, en la virtu (Maquiavelo, op. cit; ver también Shumer, 1979, 8). La política era concebida como un proceso social que trascendía el conflicto de intereses específicos y se destacaba los fines y las justificaciones del poder político, así como los medios empleados para su uso o su consecución. Para Tucídides (ed. 1954, Libro V, Cap. 7; ver también Euben, 1978 y Dobel, 1978), la conquista ateniense de Melos sacrificaba la razón a una reivindicación autojustificada de la necesidad de conquista e implicaba la corrupción del Estado. Las variaciones sobre estos temas clásicos han llegado hasta nuestros días: Dobel (1978, 960) ha definido la corrupción como "la pérdida de la capacidad de lealtad" y Shumer (1978, 7-8, 13-16) sugiere que Maquiavelo podría haber visto la política conflictiva de Estados Unidos en los años sesenta y setenta como una de esas vigorosas disputas que fomentan la virtu.
Paradójicamente, a medida que el espectro de la política se
ha ampliado, nuestras concepciones de la corrupción se han estrechado. Las
sociedades se han secularizado y fragmentado; en muchos casos, se concibe éstas
actualmente más como el ruedo donde grupos e intereses dirimen sus contenciosos
que como una noción que abarca cualquier sistema coherente de valores; los temas
éticos de la política giran más en torno a la mantención del libre juego de esta
competencia que en torno a la búsqueda de fines morales básicos. Los medios de
comunicación de masa han hecho accesible la política en términos amplios (aunque
superficialmente) y, por lo mismo, a menudo, la han convertido en un asunto
mundano. Las instituciones del gobierno se han vuelto tan intrincadas y los
grupos sociales y sus programas tan diferenciados que actualmente parece no
existir una manera ni una razón para juzgar la corruptibilidad de todo un orden
político. Se puede aplicar estas generalizaciones de manera desigual a las
democracias, y tal vez no del todo a las sociedades en transición. En cualquier
caso, para la mayoría de los analistas, jueces, legisladores y participantes de
la vida política, [la corrupción] se refiere actualmente a unas acciones
específicas de individuos específicos (aquellos que ocupan cargos públicos y (en
ciertas definiciones) aquellos que pretenden influir en ellos. La definición de
la corrupción se ha convertido en un proceso de definición de las
clasificaciones de la conducta (Moodie, 1980: 209).
Las definiciones centradas en la conducta suelen sostener que la corrupción es el abuso de un cargo, del poder y de los recursos públicos para obtener beneficios personales. ¿Cuáles son los criterios con que identificamos los "abusos"? ¿Y qué significa "público" y "privado" en la práctica, especialmente cuando se suma a ello la noción de beneficios?
Muchos académicos han buscado criterios "objetivos" aduciendo que las respuestas a estas preguntas se encuentran en la ley o en otros reglamentos formales, o haciendo referencia al "interés público". Otros proponen definiciones "subjetivas" o "culturales", señalando que el "interés público" es una noción demasiado vaga o polémica para servir como indicador útil, y que las leyes y los roles formales, en ocasiones, gozan de escasa legitimidad. También se fomenta la opinión pública o las normas culturales como una manera de evaluar el significado de la corrupción, es decir, cuánto y por qué un acto corrupto le importa a la población, a las élites o a diversos estamentos de éstas. No parece sorprendente que no se haya encontrado ninguna norma universal aplicable.
Si bien las percepciones sociales o culturales de la corrupción han sido el objeto central de diversos estudios (para las citas de varios de éstos, ver Johnston, 1991), las definiciones " subjetivas" o explícitamente culturales son relativamente poco comunes. El argumento derivado de criterios sociales aparece a menudo como una crítica, o como una advertencia con respecto a la aplicación de definiciones legales. Además, estos argumentos suelen reconocer que la opinión pública y los criterios culturales varían según los segmentos de la sociedad. Aunque no propone una definición general, Smith (1964) comparó atentamente las opiniones de diversos estamentos y grupos comunales en Nigeria en los años sesenta. Senturia (1935, 449) propuso que "si al analizar el propósito y contexto de un acto, la mejor opinión y moralidad de la época juzga que dicho acto implica el perjuicio de un beneficio público para satisfacer uno privado, entonces será considerado corrupto." Peters y Welch (1978) llevaron a cabo un estudio de los legisladores de los estados de Estados Unidos y derivaron unas categorías y diferencias curiosas de sus juicios. Más recientemente, el ambicioso estudio de Gorta y Forell, sobre las autoridades civiles de Nueva Gales del Sur, sondeaba los tipos de consideraciones que dichas autoridades pueden incluir para decidir si informan sobre instancias de corrupción o no. Los estudios de Gibbons sobre los estudiantes universitarios (1989) ilustraban de forma similar las sutilezas en la percepción de la corrupción, y Dolan, McKeown y Carlson (1988) llevaron a cabo algunos de los trabajos más metodológicamente sofisticados hasta el día de hoy empleando un análisis de método Q.* Heidenheimer (1989b) ha destacado "matices" de corrupción, que van del blanco al negro, pasando por el gris, determinado por las opiniones similares o contrastantes de las élites o del pueblo en diversos tipos de sociedades. Aún así, si bien nadie sostendría que hay que ignorar del todo la vertiente cultural de la política, la subjetividad que representa la fuente de riqueza y sutilezas en estos enfoques también puede dificultar la elaboración de definiciones generales.
La mayoría de las definiciones "objetivas" se adaptan a las categorías perdurables de Heidenheimer, "centrado en los cargos públicos", "centrado en el mercado" y "centrado en el interés público" (Deidenheimer, 1989a, 8-11). Nye proporciona el mejor ejemplo conocido de este tipo:
[La corrupción es] la conducta que se desvía de los deberes formales de una función pública para obtener beneficios privados (entorno familiar y personal, camarillas privada) pecuniarias o de prestigio; o viola cierto tipo de reglas que sancionan el ejercicio de ciertos tipos de influencias relacionadas con lo privado (Nye, 1967, 417).
La ventaja potencial de este enfoque es que ofrece una precisión relativa. Pero (dejando de lado los problemas de definir qué es una función pública o que son beneficios personales), las leyes pueden ser vagas o contradictorias, y la verdad es que cambian. Las conductas generalmente aceptadas un día serán proscritas. Scott (1972, 7-8) aborda este último punto llamándolo "protocorrupción". Es una solución tentadora, pero en lugar de iluminarla, se aleja de la definición de cómo un tipo determinado de conducta llega a ser tachada oficialmente de corrupta. Este último punto es crucial: algunas nuevas delimitaciones de la corrupción pueden reflejar cambios políticos fundamentales, pero, por ejemplo, Ferdinand Marcos reescribió secciones de la constitución de Filipinas para legalizar su expoliación de la riqueza nacional (Carbonell-Catilo, 1985, 4-7, 18-19). Por lo tanto, la corrupción puede tener unos significados morales que sean diferentes de, o que vayan mucho más allá de la letra de la ley, mientras que algunas acciones ilegales pueden ser moralmente defendibles. Marcos es un ejemplo de este último tipo. En lo que concierne al primer tipo, Rose-Ackerman (1978, 9) ha observado que "nadie condenaría a un judío que soborna para escapar de un campo de concentración". Aún así, la definición de Nye ha sido la más ampliamente usada a lo largo de los años.
Heidenheimer (1989a, 9) ofrece la definición de Van Klaveren como ejemplo de un enfoque centrado en el mercado:
Una autoridad corrupta ve su cargo como un negocio cuyo ingreso intentará ... maximizar. El cargo se convierte, por lo tanto, en una "unidad maximizadora." La dimensión de sus ingresos depende de la situación del mercado y de su talento para encontrar el punto de ganancia máxima en la curva de demanda pública.
En cierto sentido, esto es menos una definición que una declaración con respecto a los incentivos que afectan a la "cantidad" y a los intereses de la corrupción que ocurren en una situación determinada, y esto es lo que hace de la corrupción un fenómeno tan duradero. Soslaya los beneficios intangibles (prestigio, promesas de apoyo político) que pueden desprenderse del abuso de autoridad. Además, el "mercado" de los favores oficiales puede ser complejo e idiosincrático. La demanda de servicios oficiales puede ser inelástica, altamente individualizada (como en los casos de amiguismo y presentar una oferta muy abundante. En algunos casos, cuando, por ejemplo, varios funcionarios prestan idénticos servicios, acuerdan que todos cobrarán las mismas tarifas bajo la mesa, la corrupción puede surgir en una connivencia para cobrar más barato que el tipo de mercado que Van Klaveren describe. Los funcionarios pueden inventar monopolios, retrasos, escasez de bienes, licencias, etc., con el fin de aumentar el precio de sus competencias. Sin embargo, Van Klaveren aborda un asunto político y normativo importante, a saber, el de los procesos apropiados (de mercado, autoritarios o patrimoniales) para la asignación de diversos bienes. Hay muchos casos de corrupción que consisten en la intrusión de procesos de mercado en la toma de decisiones autoritaria (y supuestamente universalista) o viceversa, a saber, del poder y las competencias oficiales que influyen en las transacciones comerciales.
Finalmente, las definiciones centradas en el interés público se refieren tanto a la naturaleza del fenómeno como a sus consecuencias. Según Friedrich:
Se puede decir que el modelo de corrupción existe cuando una autoridad a quien se le encargan ciertas tareas, es decir, una autoridad o cargo público responsable, es inducido a actuar por una recompensa pecuniaria o de otro tipo no contemplada por la ley, y favorecer a quien proporciona la recompensa y que, por consiguiente, daña al público y sus intereses (Friedrich, 1966, 74).
Hay que decir, para reconocer el mérito de Friedrich, que éste intenta retener un aspecto moral importante de la corrupción (el daño al público) al definir una categoría de conducta. Su enfoque también puede ofrecer una manera de distinguir entre casos triviales y perjudiciales. Pero aún cuando pudiera demostrarse que el "interés público" tiene un significado razonablemente preciso, por no hablar de un significado que es comparable en el tiempo y en el espacio, la definición de la corrupción y de sus consecuencias son problemas diferentes. Cada uno merece una consideración extensa en sí mismo y este último puede bien variar a través de diferentes contextos sociales y formas de corrupción. Eliminemos de la definición de Friedrich el punto alusivo a las consecuencias y, dada su dependencia de las normas relativas a los cargos públicos, conservamos lo esencial de la definición de Nye.
Las definiciones expuestas más arriba tienen un elemento en común: intentan clasificar la conducta. Nos permiten identificar modelos de corrupción, considerar reformas institucionales y políticas, y analizar las consecuencias de diversas acciones corruptas. Pero aunque se defienda estas definiciones sobre la base de la precisión y la objetividad, este argumento es ilusorio, puesto que los poderes y las limitaciones de los roles oficiales y sus relaciones con los intereses privados están siendo constantemente impugnados y reinterpretados, incluso en sistemas relativamente estables. De hecho, Moodie sostiene que hay complejidades inherentes a los roles oficiales que impiden que se pueda dar con una definición comportamental precisa. En primer lugar, los funcionarios tienen una necesidad legítima de "espacio para maniobrar" (por ejemplo, la discrecionalidad real acordada a los agentes de policía). En segundo lugar, los roles públicos implican distinciones de trabajo "entre la figura pública y privada de un gobernante, una versión de la 'regla de Becket', que separa al rol de la persona que ocupa el cargo (...la ausencia de este principio en la mesa de Enrique II, según la leyenda,... hizo pensar a sus caballeros que quien quería deshacerse de Thomas Becket era el Rey, y no ese individuo pasajeramente airado y frustrado. En tercer lugar, un cargo requiere un grado de confianza porque su mandato suele ser una confluencia de imperativos conflictivos. Finalmente, Moodie sostiene que los juicios sobre las conductas "requieren pruebas de que cualquier error específico se da por las razones, con los propósitos o bajo las circunstancias que lo definen como un error de corrupción" (Moodie, 1980, 213 y 213 y nota 14). (Más adelante, abordaremos el argumento de Thompson de que los motivos de corrupción pueden ser irrelevantes).
Pero otros términos y distinciones empleados en las definiciones de clasificación de las conductas también presentan problemas. No sólo puede ser difícil estar de acuerdo con el significado de "abuso"; también puede ser muy poco claro lo que constituye una función o recurso público, o un beneficio personal. El tema de corrupción más explosivo en China, por ejemplo, tiene que ver con los guandao -lucrativas relaciones de amiguismo que involucra a funcionarios y empresarios, donde muchos individuos encarnan ambos tipos de roles, en un marco económico ni enteramente público ni privado. Muchos comercian con productos comprados a precios baratos y luego revendidos rápidamente en unas transacciones al margen de los planes y sin restricciones (Johnston y Haso, 1995). Aún cuando las distinciones entre lo público y lo privado sean netas, las conductas de las partes privadas pueden ser un asunto de corrupción o no. Las discusiones sobre las reglas que rigen las contribuciones políticas y los grupos de presión en muchos países demuestran lo generalizado de esta cuestión. Otro de los temas es si la corrupción puede y debe ser vista como una cuestión de grados. Muchas definiciones basadas en la clasificación de las conductas (al menos aquellas que no hacen referencia a la opinión pública) no nos ayudan a resolver esta cuestión, ni se prestan fácilmente a juicios de grados si decidiésemos que éstos son apropiados. Aún más complejo, tal vez, es la cuestión de qué constituye un "beneficio personal". Muy pocos restringirían la idea a una cuestión de dinero al contado y a prebendas de las que se benefician sólo los funcionarios públicos. Pero una vez que ampliamos esta parte de la definición, ¿dónde acaba? Si una autoridad patrocina una legislación, o utiliza sus competencias para adoptar decisiones administrativas que sean populares en un segmento de la opinión pública, ¿se puede decir que la popularidad y el apoyo político que resultan de ello constituyen un "beneficio personal"? Aún cuando las normas sean relativamente estables, existirán áreas grises en cualquier tipo de definición de la corrupción basada en al clasificación de las conductas.
Un enfoque relativamente diferente, aún vinculado a la conducta de las autoridades, pero basado en el análisis de las interacciones más que en la descripción de las categorías de acciones corruptas en y por sí mismas, se basa en el marco Patrocinador-agente-cliente (P-A-C). En lugar de considerar a las autoridades aisladamente, el enfoque P-A-C resuelve el funcionamiento de los organismos públicos en la relación entre un patrocinador (un individuo, por ejemplo, un jefe de departamento, encargado de ejercer una función pública), su agente que en la práctica realiza las funciones operativas del organismo, y el cliente, es decir, el individuo privado, con quien interactúa el agente (para una presentación completa de este marco, ver Rose-Ackerman, 1978, y Klitgaard, 1988). Hay varias formas básicas de interacción entre estas tres figuras, pero para Klitgaard "este enfoque define la corrupción en términos de la divergencia entre el patrocinador o los intereses del público y los del agente o funcionario. La corrupción existe cuando un agente traiciona los intereses del patrocinador persiguiendo sus propios beneficios." (Klitgaard, 1988, 24). En este caso, difiere en alguna medida de Rose-Ackerman, que define la corrupción en términos más estrechos:
Si bien las autoridades superiores quisieran que los agentes siempre cumplan con los objetivos de sus superiores, el control es caro y los agentes generalmente gozan de cierto grado de libertad para situar sus propios intereses antes que los del patrocinador. Aquí es donde interviene el dinero. Una tercera persona que podría beneficiarse de las gestiones del agente intenta influir en su decisión ofreciéndole un pago en dinero que no llegará a manos del patrocinador. La existencia de dicho pago no implica necesariamente que los objetivos del patrocinador han sido distorsionados. (De hecho, incluso el pago podría aumentar la satisfacción del patrocinador con los resultados de las gestiones del agente). Tanto las propinas a los camareros como los sobornos a funcionarios de baja graduación a menudo mejoran el servicio más allá del rendimiento de quienes sólo reciben un salario regular. Así, mi enfoque no está limitado a los pagos que entran en conflicto con los objetivos del patrocinador. Tampoco está limitado a los pagos que han sido formalmente declarados ilegales. Más bien, abarca todos los pagos a los agentes que no han llegado a manos de los superiores. Sin embargo, muchos pagos de terceras partes son ilegales, y sólo a éstos llamaré "corruptos" (Rose-Ackerman, 1978, 6-7).
No tenemos que resolver esta discusión aquí para observar que incluso un modelo P-A-C sencillo sitúa tanto a las autoridades como a los ciudadanos en un contexto más realista y en complejos sistemas de incentivos que la mayoría de las definiciones basadas en la clasificación de las conductas. Así, desplaza el centro de análisis de las acciones individuales juzgadas con normas externas (y, a veces, estáticas) hacia el significado de la conducta de las autoridades y clientes dentro de un marco institucional y político. Para Klitgaard, este enfoque "pone de relieve el hecho de que la corrupción es un asunto de grados y concesiones" (Klitgaard, 1988, 24). De hecho, dados unos recursos limitados y el costo a menudo sustancial de las iniciativas contra la corrupción, llegará un punto en que los costes marginales de seguir luchando contra la corrupción serán superiores a los beneficios marginales. Un "nivel óptimo" de corrupción de un organismo será, por lo tanto, mayor que cero (Klitgaard, 1988, 24-27). Esta conclusión no es un asunto de definiciones propiamente dichas, ni está lógicamente excluida por una definición basada en la clasificación de conductas, pero es una visión a la que probablemente no llegaríamos mediante esta última vía, y es una conclusión importante a la hora de juzgar el significado de la corrupción en las sociedades reales. Finalmente, el enfoque P-A-C deja lugar a una noción acerca del interés público bajo la forma de los intereses del patrocinador. Aún si es, como Klitgaard reconoce (1978, 22), "un supuesto irrazonable" igualar a ambos, el enfoque P-A-C se centra más en el interés público y en los mecanismos de rendición de cuentas como elementos del marco institucional, que en intentar (como lo ha hecho Friedrich) traspasar estos temas a nuestra evaluación de las acciones individuales en sí mismas.
Por lo tanto, el enfoque P-A-C ofrece ventajas reales, siempre y cuando quede razonablemente aclarado cuáles roles son públicos y cuáles no, y qué vínculos institucionales existen entre ellos. Ahí donde las distinciones entre lo público y lo privado son difusas, los asuntos se vuelven más complejos. Y, como en el caso de una máquina de partido dominante (o ideológica) que dicta lo que se debe hacer desde detrás del escenario, puede resultar poco claro en algunos casos definir quién es el patrocinador al que el agente debe rendir cuentas, y dónde (si es que existe un lugar) incide el interés público. Un problema más general es que mientras el enfoque P-A-C sirve para el análisis de la corrupción burocrática, otras formas con una base más amplia, como la corrupción del mercado y las redes del patrocinio ampliadas, o las formas intra-élites, tales como el amiguismo y el nepotismo, pueden adecuarse a este marco de manera forzada, o no adecuarse del todo.
Para los casos de corrupción política, por oposición a la burocrática, debemos formular otras preguntas. ¿De dónde provienen las ideas básicas de que hay unos límites al poder de las autoridades y que existen unas fronteras entre lo público y lo privado? ¿Cómo se delimita en la práctica estas fronteras, y cómo cambian? Se trata de preguntas políticas fundamentales: Aún cuando lo "público", lo "privado" y los "abusos" tengan significados consensuales, estos acuerdos son en buena medida un asunto político. Ahí donde estos acuerdos no existan, las nociones aceptadas y legítimas de corrupción requerirán un proceso político abierto (y capaz de tolerar) las discusiones sobre estos términos y distinciones. Los acuerdos de trabajo aceptados por una multiplicidad de partes no son de ninguna manera un resultado claro de estos contenciosos, ni tampoco son permanentes una vez alcanzados. Sin embargo, el significado de corrupción y la búsqueda de definiciones tienen un carácter tanto político como conceptual, y si bien la corrupción puede constituir una amenaza para la vitalidad de la política, un proceso político vital también es importante en la creación de las nociones aceptadas sobre la corrupción.
Así, mientras sacar a la corrupción del contexto de la política puede ser un objetivo noble, sacar a la política de nuestras nociones de corrupción puede ser engañoso. Si nos centramos en las dimensiones políticas de la corrupción y en cómo sus significados son fijados y modificados a través de los contenciosos políticos, no produciremos categorías precisas de conducta. Pero se podría revelar el juego de las instituciones formales y las prácticas sociales que, en conjunto, constituyen un sistema de orden público de una sociedad. (Rogow y Laswell, 1963, 67 y ss.) y, al proceder así, retomar las cuestiones clásicas de legitimidad, liderazgo y justicia a las que el enfoque de clasificación de conductas ha restado importancia.
Las discusiones sobre la propiedad política solían empezar y
acabar con "La antigua regla de que 'el rey no puede obrar mal'" (Friedrich,
1974, 102). Como señala Theobald, "Si nos remontamos a la era premoderna... el
Estado no es visto como una entidad legal impersonal, sino como la viva
encarnación de una herencia que hundía sus raíces en el pasado oscuro y
distante." En estas circunstancias, agrega, el Estado es "propiedad personal",
tanto en el sentido de la reivindicación real de un territorio como en el
sentido del poder como propiedad privada (Theobald, 1990, 19-20). Un autócrata
absoluto no puede ser corrupto en el sentido moderno del concepto, hasta que se
imponga ciertas limitaciones a su poder. Así, una noción moderna de la
corrupción dependerá de la existencia de "grupos intermediarios" o
compensatorios (van Klaveren, 1989, ed., 78-81), con recursos políticos
significativos y que puedan enfrentarse a quienes los gobiernan. Con ellos, el
soberano debe tomar en cuenta al menos los intereses (y el poder) de otros, y
puede eventualmente ser "responsabilizado" en un sentido rudimentario
(Friedrich, 1974, 13). La difusión histórica de los recursos políticos y una
cantidad considerable de conflictos eran, así, condiciones previas para la
aparición de distinciones entre el sector público y el privado, entre los
poderes y beneficios oficiales y personales, y otros por el estilo.
Los primeros grupos intermediarios eran apenas innovadores morales, y no defendían otros intereses que no fueran los propios. Incluso cuando sus actividades se canalizaban hacia instituciones políticas formales, no necesariamente versaban sobre cuestiones de principio. Friedrich (Ibid., 27) señala lo siguiente en relación a los "gobiernos con propiedades":
La legislación no desempeñaba más que un papel secundario en los procesos gubernamentales medievales. Las leyes eran escasas y las legislaciones eran raras, y el constitucionalismo medieval podía así concentrar su atención en el problema de la reglamentación de los abusos del poder ejecutivo del monarca.
Como veremos, el conflicto solía generar a nuevos ideales políticos, pero estos a menudo surgían más como justificación de diversas reivindicaciones y agravios que como principios positivos de buen gobierno. Sin embargo, con el tiempo "los parlamentos de la Edad Media, que estaban fundamentalmente constituidos como cortes, se vieron enfrentados al hecho de que la ley tenía que ser cada vez más elaborada, más que descubierta y proclamada" (Ibid., 31). Junto a esto apareció la tarea de idear reglas y normas explícitas.
Las concepciones modernas de la corrupción se basan en la idea de roles explicitamente públicos, dotados de poderes limitados y sujetos a obligaciones impersonales. Estas ideas también tienen raíces políticas. En un determinado momento, tener un "rol en política" significaba estar relacionado con o ser amigo de personajes poderosos, y gozar de una participación personal del poder o sus favores. La distinción entre lo público y lo privado y las nociones de servicio o mérito no existían; de hecho, había pocas obligaciones para cualquiera que no fuera el soberano o los patrocinadores intermediarios de las personas. "La política" era el ejercicio y la defensa del poder personal, y sus objetivos eran a menudo poco más que el enriquecimiento personal. Sin embargo, a medida que aumentaron las dimensiones de la sociedad y que surgieron grupos intermediarios cada vez más poderosos, los roles políticos empezaron a cambiar. Las élites gobernantes crecieron más allá del tamaño de sequitos personales y del dominio doméstico ampliado, y se volvieron cada vez más fraccionadas en facciones. Las guerras, la adquisición de territorios y el surgimiento de "protogobiernos" con estructuras y funciones más elaboradas, implicaron que los monarcas necesitaran cada vez más dinero, apoyo político y trabajo efectivo de parte de los súbditos favoritos a los que no podían ignorar ni vencer con facilidad. Las actividades reglamentarias en expansión (recaudación de impuestos, funciones varias de inspección y otorgamiento de patentes para la producción y venta de bienes) aumentaron el contacto mútuo entre el poder oficial y los intereses sociales, y crearon nuevos roles potencialmente lucrativos, útiles como parte del patrocinio (Peck, 1990). Para Theobald, esta fase señala la diferencia entre el patriarcado (en el cual el "Estado es visto como una propiedad personal", y donde la familia dominante constituye el principal escenario de la política) y el patrimonialismo, que aunque seguía basado en el poder personal, "requería un aparato administrativo" (Theobald, 1990, 19-20).
Con el tiempo, las redes personales o familiares ampliadas se hicieron insuficientes para el espectro de tareas en expansión. La administración llegó a ser una tarea que requería una dedicación absoluta, y se empezó a compensar a las autoridades con el fin de asegurarse su lealtad. Como resultado, obtenían diversos beneficios (participación en la cosecha, derechos a la producción de extensiones de tierra) y empezaron a crearse diversas gratificaciones a cambio de servicios, (Ibid, 21). Lo mismo sucedió con el "cultivo" de impuestos y aranceles (Peck, 1990, 38-44) por los cuales se traspasaron las franquicias de las funciones de recaudación de ingresos a empresarios que recuperaban sus inversiones quedándose con una parte de los ingresos. Una práctica relacionada con esto fue la venta abierta de estos cargos, como en la Inglaterra de los Estuardo (Scott, 1972, cap. 3; Peck, 1990). No intervenían nociones de mérito (si bien la selección por méritos podría haber reclutado muchas de las mismas personas que pagaban por sus cargos) y los ciudadanos seguían estando más explotados que servidos. Sin embargo, esta concepción "propietaria" de los cargos de gobierno que evolucionaban fue defendida por Bentham y Montesquieu sobre la base de la eficiencia, y por Burke como un derecho de propiedad legítimo (Scott, 1972, 89-90, 93). Además, el hecho de alegar que se podía comprar los cargos equivalía a reconocer que en algún momento éstos habían sido diferentes de los individuos que los sustentaban, y que podía entrañar ciertas obligaciones, aunque no fuera más que las funciones de recaudación de rentas necesarias para recuperar las inversiones realizadas. En Francia, España, Inglaterra y, hasta cierto punto, en China, el feudalismo dio lugar a una "burocracia aristocrática" (Scott, 1972, 89-94) o a un "Estado burocrático patrimonial moderno" (Peck, 1990, 220-221) en el que las redes de "burócratas propietarios" ofrecían a sus patrocinadores rentas, apoyo político y una red de inteligencia ampliada.
Con el tiempo, el surgimiento de una economía monetaria hizo posible una recaudación de impuestos regular, y el crecimiento del gobierno la hizo necesaria. Para Weber (en Gerth y Mills, 1946, 204-209), los impuestos eran un "condición previa de la burocracia", que dio lugar a una compensación asalariada regular para los funcionarios y que debilitó la noción del servicio personal a los patrones. Estas tendencias contribuyeron a crear la idea de un funcionariado permanente que aplicaba sus propios códigos de conducta, y para el cual los salarios constituían un medio importante de control (Hurstfield, 1973, 158-159). Los pensadores de la Ilustración comenzaron a ver a los funcionarios como partes especializadas de instituciones y programas mucho más importantes que ellos mismos. El surgimiento de los partidos políticos y el crecimiento del electorado también transformaron el carácter de los cargos sujetos a elección, donde los ideales de representación y servicio se situaron en el mismo plano con el objetivo de acceder al poder. Como señala Scott (1972, 96):
Finalmente, en el siglo XIX, cuando las formas más democráticas de gobierno impusieron límites a la democracia y surgió la idea moderna del Estado, desapareció la noción de los cargos públicos como propiedad privada. El Estado llegó a ser considerado como una autoridad moral, y el ejercicio de la autoridad pública se convirtió en un deber.
Las nuevas ideas acerca del poder oficial también
aparecieron a través de las contiendas políticas y como acuerdos entre los
intereses contendientes, así como a través de innovaciones morales y
administrativas. Consideremos dos casos. En primer lugar, en 1583, el ensayista
inglés Phillip Stubbes, en The Anatomie of Abuses, [Anatomía de los
abusos] describió un mercado ilícito en el método de admisiones ilegítimas
para la universidad de Oxford:
A menos que alguien pueda regalar al Regente o al Rector una cantidad de dinero, diez libras, veinte libras, hasta cien libras, una yunta de bueyes, un par de potros finos u otras cosas por el estilo, aunque [el Regente] estuviera muy bien dispuesto hacia la persona de un joven ni tuviese necesidad alguna de bienes, os aseguro que aquél no podrá ingresar en esa casa (Stubbes, citado en Wraith y Simpkins, 1963, 56).
En segundo lugar, en 1641, una mayoría de la Cámara de los Comunes de Inglaterra proclamó el novedoso argumento de que si bien el Rey no podía obrar mal, sus consejeros debían responder ante el Parlamento (Roberts, 1966, 83, 89, 91). Este principio se transformaría en la piedra angular de la monarquía constitucional.
Stubbes lanzó su protesta en una época en que de las universidades de Oxford y Cambridge egresaban jóvenes ambiciosos con grandes expectativas, pero en contingentes más grandes de lo que las instituciones de élite podían absorber (Hurstfield, 1973, 155-56), y en un momento en que los marginados empezaban a criticar (lo cual no era sorprendente) tradiciones y favoritismos arraigados de larga data en el gobierno, la iglesia y las universidades. El llamado del Parlamento para que los ministros respondieran de sus acciones surgió en un amargo debate suscitado por la sonada polémica del conde de Stratford, que respondió con un alegato, aún más dramático, de que gozaba del consentimiento de los gobernados, a los cuales tanto él como el Parlamento estaban subordinados (Roberts, 1966, 89-91). Esta lucha, se inscribía a su vez en un conflicto más amplio del Parlamento con el Rey a propósito de los fondos, de su deseo de conservar una autonomía ante el patrocinio de la Corona y ante el temor de conjuras papistas. En este conflicto, la idea de una responsabilidad ministerial fue menos un ideal de reforma que una asociación política para criticar el círculo íntimo del Rey. Y, al igual que en muchos otros casos (como el de China, en la actualidad), cuando no se podía legítimamente formular un desafío crítico a los gobernantes, los asuntos de corrupción eran una manera útil de reprenderlos por no cumplir con los valores y políticas que antes habían proclamado. Como señala Peck (1990, 170; 163), un antiguo sistema basado en la reciprocidad y en la prerrogativa real estaba siendo impugnado por las nuevas ideas de deber y justicia, en un conflicto entre dos sistemas de organizar las obligaciones. En este proceso, "el lenguaje de la corrupción se transformó en un discurso de enfrentamiento capaz de socavar la legitimidad del gobierno, especialmente cuando se vio vinculado a otros problemas cruciales".
Se puede formular varios comentarios a partir de estos ejemplos. En primer lugar, el conflicto puede producir nuevas nociones de propiedad política, así como generar una crítica de los procesos. De hecho, puede ser especialmente en el curso de los conflictos que las partes contendientes invocarán valores superiores en aras de su propia causa, y como razones para restringirse mútuamente. En segundo lugar, ahí donde los grupos intermediarios posean unos recursos políticos y una autonomía significativa, las reglas tendrán que ganarse una aceptación y una legitimidad si quieren ser efectivas. Por último, estos acuerdos políticos no son de ninguna manera permanentes. El "cultivo" de aranceles, que en su época fue saludado como una innovación, hoy sería denunciado como una práctica a todas luces corrupta, casi en cualquier país, a menos que estuviese políticamente justificada como "privatización", mientras que la reciente generalización de las reglas de transparencia financiera para los elegidos y los altos cargos en muchos países, reflejan la presencia de nuevos grupos de presión y el auge de nuevas ideas sobre la responsabilidad en la rendición de cuentas. La Cámara de los Comunes en Inglaterra, que proclamaba este tipo de ideas durante su lucha por la independencia en el siglo XVII, votó recientemente (una vez más en nombre de la responsabilidad debida) para someter a sus miembros a unos escrutinios externos sobre temas éticos por primera vez en su historia.
Lo que está en juego en estos procesos políticos es lo que Rogow y Lasswell (1963, 67) hace años denominaron un sistema de orden público. Éste incluye "el modelo básico de distribución del valor" y "las instituciones fundamentales que reciben protección del sistema legal", abarcando tanto "las 'realidades' como las 'formalidades' de un sistema político." Estos autores lo explicaban en el contexto de Estados Unidos:
El acto de reivindicar severas normas de rectitud es en sí mismo parte del orden establecido; también lo es el ignorar muchas normas establecidas en su totalidad o en parte... La constitución de la unión de Estados Unidos se reafirma día a día, cada vez que se adhiere a una expectativa o norma establecida; es enmendada a diario en la medida que nuevos modelos ganan credibilidad sobre la base de una conducta real. Los órganos convencionales de gobierno... están engastados en el proceso social (Ibid., 68)
Mas recientemente, Michael Reisman señaló algo similar al distinguir entre "el sistema de mitos" de una sociedad (las normas expresadas en el retrato oficial del sistema) y las realidades diarias de su "código operativo" (Resiman, 1979, 15-16 y ss.). Estos dos tipos de normas son las manifestaciones contemporáneas de los procesos de desarrollo y de los conflictos señalados más arriba. Las normas sociales sobre propiedad política son los equivalentes modernos de las demandas de los "grupos intermediarios" (que a veces resulta difícil reconocer, tal vez debido al espectro tanto más amplio de la participación política, y por la difusión de términos universalistas del discurso). Y las normas legales reflejan el estado actual de las cosas en la evolución de los roles oficiales. Cualquier definición de corrupción plantea la cuestión de la estabilidad de estos conjuntos de valores, y del grado de coherencia o de conflicto entre ellos. Ahí donde existen de forma estable, encarnan la solución de conflictos políticos así como de preceptos éticos. Ahí donde no están claros o existe conflicto entre ellos, las diferentes perspectivas del significado de corrupción no son mero "ruido" o un problema que debe ser resuelto por definición, sino valiosas claves para el desarrollo político en curso.
Lo señalado más arriba implica que las definiciones de
corrupción aplicables a las sociedades en la realidad (particularmente las menos
estables) tal vez tengan que incorporar valores legales y sociales, sistemas de
mitos y códigos operativos. Además, una reconciliación perdurable entre estos
conjuntos de valores bien podría depender de la misma vitalidad de la política
que preocupaba a los pensadores clásicos. Si las definiciones que clasifican la
conducta son demasiado rígidas para aplicarlas en cualquier momento y lugar, y
si su adaptación a las sociedades probablemente producirá categorías de
contenidos vagos y de límites inciertos, ¿qué debería hacer una definición de
corrupción? Tal vez las definiciones deberían establecer un tipo de problema con
la política, un problema que resida no en acciones específicas sino más bien en
los procesos más amplios a través de los cuales se alcanza el consenso, y por
los que se aplicará la influencia y la autoridad.1 Este enfoque
podría ser tachado de "neoclásico" porque pretende reunir las nociones modernas
de la política corrupta con los problemas clásicos de la salud moral del
conjunto de la sociedad.
Al introducir definiciones de clasificaciones basadas en la conducta, he postulado que éstas comparten la noción general de abuso de la función o de los recursos públicos para beneficios personales. Un enfoque "neoclásico" diría que, según las normas legales o sociales que constituyen el sistema de orden público de una sociedad, la corrupción es el abuso de una función o un recurso público para beneficio personal. Al igual que otras, esta noción incorpora la idea básica de abuso de las funciones o recursos públicos para beneficio personal. A diferencia de ellas, no está destinada a especificar una categoría precisa de conducta como corrupta, sino preocupada de la corrupción como un problema político y moral. Ahí donde las normas sociales y legales son razonablemente coherentes (una situación similar al acuerdo del pueblo con las élites, que forman parte del esquema de Heidenheimer), esta definición apuntaría a un "significado nuclear" consensual sobre la corrupción, no muy diferente de muchas de las clasificaciones de conducta ya señaladas, si bien destinaría un espacio marginal para el debate y el cambio. Cuando la brecha entre el pueblo y las élites, o el Estado y la sociedad es grande, o cuando el consenso sobre las normas sociales es débil, este tipo de definición dirige nuestra atención a las fuerzas que discuten acerca del significado de conceptos como "abuso", "función pública" y "beneficio personal". En todos los contextos, abarca las conductas erróneas y los procesos políticos que contribuyen a definirla como tal y a moldear su significado.
Este enfoque podría evitar tanto la carga de "sesgo" occidental, de la que se acusa a numerosas definiciones legalistas, dejando un lugar para las numerosas fuerzas políticas que dan forma al sistema de orden público en una sociedad y a los problemas de relativismo que entraña considerar las normas sociales. Nos invita a considerar no sólo cómo la ley afecta a la conducta sino también cómo podría adecuarse a las costumbres establecidas. Vincula el estudio de la corrupción a la consideración del escándalo poniendo énfasis en los valores sociales. Y, como se ha señalado más arriba, reintroduce algunos aspectos de la perspectiva clásica (la idea de que la política podría ser un proceso social moralmente cargado que aborda cuestiones morales, y de la perspectiva maquiavélica de que los vigorosos debates pueden ser un signo de vitalidad política en su sentido más amplio).
Tenemos algunos ejemplos de este enfoque. Weber (en Gerth y Mills, 1946, 127-30) reconocía que la viabilidad de las reglas formales descansaba, en parte, en "sanciones sociales": "reacciones de desaprobación relativamente generalizadas y prácticamente significativas". Berg, Hahn y Scmidhauser (1976) definieron la corrupción como una conducta que viola y socava las normas de un sistema de orden público estimado como indispensable para el mantenimiento de la democracia política". Jacek Tarkowski (1989, 53-54), en un análisis de Polonia y la Unión Soviética en el umbral de sus transiciones políticas, postulaba que:
La corrupción... es cualquier actividad motivada por intereses que violan las reglas vinculantes de distribución, cuya aplicación se encuentra entre las competencias de una persona. Las reglas de distribución... se refieren no sólo a la letra de la ley sino también a normas reconocidas como vinculantes por la sociedad y/o a las normas y a los códigos "oficiales" del sistema. También son "corruptas" aquellas actividades que la sociedad juzga como ilegítimas o que son vistas por las élites del poder como contrarias a la lógica del sistema.
Para Tarkowski, esta amplia definición resultó útil para analizar el crecimiento de las empresas económicas "híbridas" que no eran claramente públicas ni privadas, ni legales ni ilícitas y que, en cierto sentido, se parecían a las prácticas guandao, en China. Y, lo cual señala un punto muy importante, utilizaba su definición no principalmente para clasificar cierto tipo de conductas como corruptas sino como una guía para analizar el juego entre las instituciones oficiales y las fuerzas reemergentes de la sociedad civil, y a las "zonas grises" en las que aquel proceso se estaba desarrollando. Al final, demostraba cómo la corrupción, a finales del decenio de los 80, al crear nuevas relaciones entre los intereses oficiales y los personales, de hecho colaboró en aspectos importantes de la reforma. Esto era una conclusión provocadora que si bien era eminentemente discutible como proposición, podía difícilmente derivarse de unas concepciones más limitadas sobre la corrupción (Ibid., 55-61).
La intrigante noción de Dennis Thompson de "corrupción mediatizada" es un tipo diferente de intento para recuperar las nociones clásicas de corrupción como la propiedad de todo un modelo de acción política (Thompson, 1993).2 Thompson no redefine la corrupción como tal sino más bien postula la idea de la corrupción mediatizada como una categoría que se extiende más allá de la "corrupción convencional" (sobornos abiertos o extorsión, presumiblemente) para incluir acciones que son corruptas porque perjudican el proceso democrático. A éstas les llama "corrupción mediatizada"
…porque los actos corruptos son mediatizados por los procesos políticos. La contribución de las autoridades públicas a la corrupción se filtra a través de varias prácticas que de otra manera serían consideradas legítimas, y que incluso pueden constituir obligaciones del cargo. Como resultado, tanto las autoridades como los ciudadanos serán menos susceptibles de reconocer que la autoridad ha obrado mal, o que se ha provocado algún daño (Thompson, 1993, 369).
En la medida que estamos acostumbrados a definir la corrupción en términos de las características de acciones específicas, no es fácil entender esta idea. No delimita fronteras claras ni en torno a la corrupción en sí misma ni entre la corrupción mediatizada y la convencional. Sin embargo, amplía el concepto nuclear de corrupción al relacionar un análisis académico más estrechamente con lo que la mayoría de la gente piensa cuando se queja de la corrupción, sin hacer del concepto meramente un asunto de opinión pública. El enfoque no se refiere a la condición de acciones específicas o de bienes específicos que son intercambiados, sino al valor de la política democrática en sí misma:
La corrupción mediatizada ... incluye los tres principales elementos del concepto general de corrupción: una autoridad obtiene ganancias, un ciudadano privado obtiene un beneficio, y la conexión entre la ganancia y el beneficio es impropia. Sin embargo, la corrupción mediatizada es diferente de la corrupción convencional en relación a cada uno de estos tres elementos: i) la ganancia que obtiene el político es política, y no personal, y no es ilegítima en sí misma, como en la corrupción convencional; ii) Lo que es impropio es cómo la autoridad proporciona el beneficio, no necesariamente el beneficio en sí, o el hecho de que el ciudadano privado obtenga el beneficio; iii) la relación entre la ganancia y el beneficio es impropia porque perjudica al proceso democrático, no porque la autoridad otorgue un beneficio por un motivo corrupto. En cada uno de estos elementos, el concepto de corrupción mediatizada vincula la conducta de las autoridades individuales a las cualidades del proceso democrático. De esta manera, el concepto proporciona una síntesis parcial de la corrupción convencional (concepto familiar en las ciencias políticas contemporáneas) y la corrupción sistemática (que encontramos en la teoría política tradicional) (Thompson, 1993, 369).
Thompson aplica este concepto al caso Keating Five (Thompson, 1993, 369-374), que se refiere a los negocios del director de una caja de ahorros y préstamos en bancarrota (similar a las sociedades de préstamo inmobiliario en Inglaterra) con cinco miembros del Senado de Estados Unidos. Thompson argumenta que las nociones convencionales de corrupción conducen a dos interpretaciones igualmente insatisfactorias de estos hechos: o la corrupción es endémica y todos los intercambios entre ciudadanos y políticos (en este caso, las donaciones para influir en los legisladores) son corruptas, o dichos intercambios son necesarios para la vitalidad de la política y, por lo tanto, en su gran mayoría deben ser tolerados. Para Thompson, ambos puntos de vista no dan en el clavo con el caso Keating Five. En este caso, la corrupción se produjo no porque hubiese intercambios entre un político y los ciudadanos, ni tampoco a causa de lo que fue intercambiado ni por los motivos que podamos atribuir a los participantes. Más bien, las transacciones eran corruptas porque soslayaban el proceso democrático, que no debe ser visto simplemente como formalidades institucionales de la política, sino más bien como un fenómeno que abarca valores superiores (representación, responsabilidad, debates abiertos, igualdad) por derecho propio. El argumento de Thompson es sutil, pero replantea la salud y los valores centrales de las instituciones democráticas en el centro del debate sobre la corrupción.
Uno de los problemas de numerosas definiciones clasificadoras de la conducta es que sus autores han pretendido en cierto sentido abordar la corrupción con una "neutralidad de valores", ya sea por generalizar acerca de sus efectos, o a propósitos de las sensibilidades involucradas en la formulación de juicios sobre épocas o sociedades diferentes a las propias. La idea de una corrupción mediatizada, al contrario, está explícitamente cargada de valores: no sólo este tipo de corrupción es algo malo, sino que es malo cuando se juzga en contraste con una concepción definida de lo que constituye la buena política. En este caso, el argumento se hace eco de la observación de Rose-Ackerman de que "las declaraciones normativas sobre la corrupción... requieren un punto de vista, una norma de 'bondad' y un modelo de cómo funciona la corrupción en instancias particulares" (Rose- Ackerman, 1978, 9). Para asegurarnos, podríamos cuestionar la precisión de cualquier lista de valores democráticos como criterio de bondad. También nos podríamos preguntar con qué facilidad puede viajar la corrupción hasta sociedades en transición o profundamente divididas, no porque existan reservas para pronunciar juicios al respecto sino, porque los valores democráticos en juego aún no están institucionalizados en un proceso político legítimo. Sin embargo, los analistas tienen toda la libertad para llegar a conclusiones acerca de un proceso político, independientemente de que los participantes estén o no de acuerdo con dichas conclusiones. Como ejemplo práctico, los chinos, por ejemplo, no han tenido dificultades para juzgar el guandao como práctica corrupta y antidemocrática, aunque su legalidad y su estatus político sea inestable, y a pesar del hecho de que aún están por delimitarse claramente las distinciones entre los sectores público y privado de la economía (Johnston y Hao, 1995). Podemos citar otro ejemplo en Gran Bretaña, donde la conducta de los miembros del parlamento ha sido tradicionalmente regida por un código de caballeros no escrito y tradicional, más que por un compendio formal de leyes o reglas éticas. En ese país, la reciente aprobación de una legislación que imponía nuevos procedimientos de transparencia y de escrutinio ético todavía era justificada en términos de preservación de los valores democráticos y de los procesos de representación.
Thompson ha establecido relaciones entre las concepciones modernas y clásicas de la corrupción de un modo que ha sido útil al analista y que también tendrán eco en el espíritu de los ciudadanos de no pocas democracias. Además, nos da unas respuestas útiles y políticamente realistas a las preguntas de qué es "abuso" y "beneficio personal": "...lo que está mal [no] es el beneficio personal, sino un cierto tipo de beneficio personal; y está mal, no porque sea un beneficio personal sino por los efectos que tiene en el sistema" (Thompson, 1993, 372). No es necesariamente corrupto que los ciudadanos privados promuevan sus programas, ni que pidan el apoyo de funcionarios públicos para ello. La corrupción mediatizada ocurre cuando se lleva a cabo provocando un cortacircuito de un proceso democrático abierto y transparente. Cuando menos, en los casos donde hay un amplio consenso sobre las fronteras y distinciones entre funciones públicas y privadas, el concepto de corrupción mediatizada amplía el concepto moderno de corrupción recuperando no sólo la perspectiva clásica de la política, sino también la importancia política del problema en la actualidad.
Cómo reconocíamos al principio, esta discusión no ha pretendido poner fin a la pregunta de cómo se puede dar la mejor definición de corrupción. Tal vez la generalización más prudente sea que al estudiar la corrupción deberíamos recordar por qué ésta es importante, a sabiendas de que nuestras definiciones pueden variar en función de las preguntas que queramos formular y de los contextos en que las formulamos. Cuando se ha resuelto los conflictos políticos que subyacen a la idea de corrupción (al menos por un tiempo), y cuando queramos hacer comparaciones limitadas en su espectro, podríamos pensar que una definición como la de Nye es perfectamente aplicable, o forzada sólo marginalmente. Pero cuando nuestro proyecto comparativo es más ambicioso en términos de tiempo, espacio o contraste cultural, y/o cuando los consensos a propósito del significado de "público", "privado", "abuso" y "beneficio" es débil, el asunto es más complejo: es una paradoja de la corrupción de que cuando es más importante también puede ser más difícil de definir. En ese caso, tal vez queramos pensar en la corrupción como un concepto impugnado políticamente o no resuelto, y estudiar los conflictos (reales o potenciales) que puedan darle forma como problema.
Estos conflictos pueden ocurrir a propósito de: las fronteras entre roles, instituciones y recursos públicos y privados; las fronteras entre Estado y sociedad; las distinciones entre intereses y derechos individuales y colectivos; la distinción entre la política y la administración; y los conflictos a propósito del alcance y límites apropiados de los procesos burocráticos y patrimoniales de adjudicación de los mercados, (Un argumento acerca de la corrupción y del surgimiento de dichos límites en la China contemporánea se encuentra en Johnston y Hao, 1995). Se trata probablemente de los principales temas en conflicto -que se proyectan sobre el significado de la corrupción- en las sociedades en transición. Cuando las divisiones políticas van más allá de los problemas de la transición -relaciones apropiadas entre el Estado y la sociedad, y existencia de principio de propiedad y control en la economía- hasta alcanzar cuestiones de orden fundamental, tal vez valga la pena analizar un nivel diferente de conflictos en lo relativo a la "propiedad" de los problemas de la corrupción. Aquí podríamos incluir conflictos relacionados con el alcance y control de la participación de las masas en la política, con el alcance y el carácter de la transparencia de responsabilidades de las élites, y los conflictos en las élites en torno al poder y los privilegios. Los temas en este caso son literalmente los de quién formula las reglas de la política, quién tendrá algo que decir en el proceso y quién no.
Ni en el caso de las sociedades en transición ni en las sociedades enfrentadas a problemas de orden más profundos, serán estos los únicos conflictos. Ni tampoco, desde luego, utilizarán necesariamente las ideas y conceptos expresados aquí. En otros casos, encontraremos situaciones donde se ha acallado los conflictos o se les ha retirado de circulación por un tiempo (casos en que las inquietudes por la corrupción carecen de una expresión pública pero es poco probable que desaparezcan). Y en ninguno de éstos es probable que encontremos categorías de conducta perfectamente perfiladas y aceptadas por el conjunto de las principales fuerzas sociales. Sin embargo, un análisis acertado del conflicto político puede arrojar luz sobre los orígenes y los usos de la corrupción como tema candente (de hecho, a menudo como un tema útil para traer a colación todo un espectro de injusticias), y sobre cómo con el tiempo pueden surgir otras ideas más coherentes y aceptadas. También mantendrá una perspectiva sobre las cuestiones de la vitalidad de la política que han sido consideradas importantes durante mucho tiempo, y que hacen de la corrupción un concepto que merece nuestra atención prioritaria.
Traducido del inglés
Notas
1. Mi especial reconocimiento a Dennis Thompson por sus comentarios sobre este particular.
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